DIE SHANGHAI COOPERATION ORGANISATION: BEDEUTUNG FÜR DEN WESTEN BIS 2015

Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich

Dezember 2009

Die Shanghai Cooperation Organisation (SCO) wird bisweilen als Gegengewicht zur wachsenden westlichen Präsenz in Zentralasien interpretiert. Für die Mitgliedstaaten im Zentrum steht jedoch die Bewältigung innerstaatlicher und transnationaler Sicherheitsprobleme, welche in den Augen der Machthaber eine Bedrohung für die Stabilität ihrer Regierungen darstellen. Während die militärische Relevanz der SCO begrenzt ist, stellt sich vor allem die Frage nach ihrer künftigen wirtschaftlichen Bedeutung. Eine punktuelle sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit der SCO sollte der Westen nicht von vornherein ausschliessen.

Die Shanghai Cooperation Organisation (SCO) hat in den letzten Jahren zunehmend Beachtung gefunden. Lange Zeit blieb die 2001 gegründete Regionalorganisation relativ unbekannt. Dies änderte sich mit dem Gipfeltreffen der SCO im Jahr 2005 in Kasachstan. In Astana forderten Russland, China, Kasachstan, Kirgisistan, Tadschikistan und Usbekistan die USA und die NATO dazu auf, einen Zeitplan für den Abzug ihrer im Rahmen des Einsatzes in Afghanistan in der Region stationierten Truppen festzulegen. Diese Erklärung erfolgte zu einem Zeitpunkt, als eine Welle von weitgehend gewaltfreien Revolutionen («colour revolutions») im post-sowjetischen Raum zu mehreren Regimewechseln führte. Zur gleichen Zeit kritisierten westliche Regierungen das harsche Vorgehen der usbekischen Regierung bei der Unterdrückung der Unruhen in Andijan.

 

In diesem Kontext interpretierten westliche Analysten die gemeinsame Erklärung von Astana als ein Indiz für eine anti-westliche Ausrichtung der SCO. Die SCO wurde als anti-westliches Sprachrohr Moskaus und Pekings dargestellt, das hauptsächlich dazu diene, die USA aus der Region fernzuhalten. Diese Darstellung der SCO ist zu einseitig. Zwar trifft durchaus zu, dass einige Mitglieder eine wachsende Rolle der USA in der Region ablehnen.

 

Bei der SCO handelt es sich jedoch primär um eine Organisation, welche den Mitgliedstaaten ein Forum bietet, gegen nicht-traditionelle Sicherheitsprobleme wie Terrorismus, Separatismus und Extremismus auf innenpolitischer und regionaler Ebene vorzugehen. Die Sorge um die innere Sicherheit und die Sicherung ihrer politischen Macht stehen für die Regime in Zentralasien dabei im Vordergrund.

 

Anti-westliche Ausrichtung?

 

Die Einschätzung der SCO als anti-westliches Bündnis beruht auf einer Reihe von offiziellen Verlautbarungen, die im Westen als Kritik eingestuft wurden. Erklärungen wie jene vom Gipfeltreffen in Astana wurden von Äusserungen begleitet, in denen sich die SCO-Mitgliedstaaten eine Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten verbaten. Dabei prangerte die SCO die «Doppelmoral» der westlichen Staaten an, welche die Regierungsführung in SCO-Staaten und die Handhabung von Sicherheitsfragen in Zentralasien kritisierten, gleichzeitig jedoch mit den militärischen Interventionen im Kosovo und im Irak selber gegen den Grundsatz der nationalen Souveränität verstiessen. Weiter verteidigte die SCO das Vorgehen Chinas in Tibet und in der Provinz Xinjiang, Russlands Tschetschenien-Politik und das autoritäre Vorgehen zentralasiatischer Regime in innenpolitischen Belangen. Die anti-hegemoniale Rhetorik der SCO und die Kritik am unilateralen Vorgehen der USA sorgten im Westen zusätzlich für Irritationen.

 

Als weiterer Beleg für eine anti-westliche Ausrichtung der SCO wird auf die von den Mitgliedstaaten durchgeführten Militär-übungen verwiesen. Nach einer Reihe von kleineren Übungen führte die SCO im Jahr 2007 in Tscheljabinsk das Grossmanöver Peace Mission 2 durch, an welchem sämtliche Mitgliedstaaten teilnahmen. Ein ähnlicher Anlass wird für 2010 im südlichen Kasachstan geplant. Diese Militärübungen wurden von Analysten als Machtdemonstrationen Chinas und Russlands an die Adresse der USA und Europas interpretiert,  mit  welchen der Anspruch auf eine Zugehörigkeit Zentralasiens zu ihrem Einflussbereich unterstrichen werden sollte.

 

Geopolitische Aspekte

 

Es ist offensichtlich, dass die SCO von geopolitischen Themen beeinflusst wird. Verschiedene grosse Staaten haben ein Interesse daran, ihre Rolle in Zentralasien zu festigen, während die zentralasiatischen Republiken ihrerseits versuchen, aus diesem Wettstreit Kapital zu schlagen und die externen Mächte gegeneinander auszuspielen. Russland versucht, seine nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion verlorene Vormachtstellung in Zentralasien zurückzuerobern. China verfolgt einerseits sicherheitspolitische Absichten, namentlich die klare Demarkation von Grenzen und die Verhinderung einer Ausbreitung von Unruhen auf die Provinz Xinjiang. Andererseits strebt Peking nach einem Ausbau seiner wirtschaftlichen Stellung in der Region.

 

Vor diesem Hintergrund sind Moskau und Peking über die wachsende Präsenz der USA in der Region beunruhigt. Vor allem im Rahmen des NATO-Einsatzes in Afghanistan hatte Washington 2002 – damals mit Zustimmung Moskaus – in verschiedenen zentralasiatischen Republiken USTruppen stationiert. Eine gewisse Interessenkongruenz zwischen Russland und China, was die Begrenzung des Einflusses der USA in der Region betrifft, ist unverkennbar und kommt auch im Rahmen der SCO zum Ausdruck. Die zentralasiatischen SCO-Mitglieder stehen den USA teilweise ebenfalls skeptisch gegenüber und lehnen insbesondere die westliche Kritik an ihrer Regierungsführung und an der Handhabung der innenpolitischen Sicherheitsangelegenheiten ab. Besonderen Unmut löste bei den betroffenen Regierungen in diesem Zusammenhang die Rolle aus, die Washington ihrer Ansicht nach durch die Finanzierung oppositioneller Nichtregierungsorganisationen bei den «colour revolutions» gespielt hatte. Gleichwohl haben die zentralasiatischen Republiken – wenn auch in unterschiedlichem Ausmass – ein Interesse an positiven Beziehungen zu den USA. Dadurch sollen wirtschaftliche Investitionen gefördert und soll ein Gegengewicht zur Abhängigkeit von Russland und China hergestellt werden. Gerade Kasachstan und Kirgisistan zeigen sich offen für eine Zusammenarbeit mit dem Westen und dessen Institutionen. 2010 wird Kasachstan den Vorsitz der OSZE übernehmen, während Kirgisistan jüngst das Abkommen mit den USA über die Benutzung des Luftstützpunktes Manas verlängert hat.

 

Alle zentralasiatischen Regierungen pochen im Rahmen der SCO auf ihr Recht zur freien Gestaltung ihrer inneren Angelegenheiten. Gleichzeitig legen sie es jedoch nicht darauf an, den Westen unnötig vor den Kopf zu stossen. Kasachstan hat wiederholt betont, dass es nicht zulassen werde, dass die SCO für antiwestliche Zwecke instrumentalisiert wird. Diese Zusicherung hat Gewicht, da die Zusammenarbeit innerhalb der SCO auf einem Konsensmodell beruht. Die SCO stellt für die zentralasiatischen Staaten damit ein Instrument dar, mit dessen Hilfe die Regierungen ihrer Unzufriedenheit über die USPolitik Ausdruck verleihen können, ohne die bilateralen Beziehungen zu den USA übermässig zu strapazieren.

 

Drei Hauptprobleme im Fokus

 

Bei den Regierungen in den post-sowjetischen Staaten Zentralasiens handelt es sich – wenn auch in unterschiedlichem Ausmass – um autoritäre Regime. Deren vorrangiges Ziel besteht in der Sicherung ihres Fortbestands. Die zentralasiatischen Machthaber wurden in der Vergangenheit verschiedentlich herausgefordert. In Tadschikistan wütete von 1992 bis 1997 ein Bürgerkrieg, 1999 und 2000 kam es zu bewaffneten Einfällen regimekritischer Gruppen im Ferghanatal, es gab terroristisch motivierte Bombenanschläge und Attentatsversuche auf Regierungsoberhäupter. 2005 fand in Kirgisistan die «Tulpen-Revolution» statt und in Usbekistan kam es in Andijan zu Unruhen. Auch das organisierte Verbrechen und der Drogenhandel stellen Sicherheitsprobleme in dieser Region dar.

 

Die SCO bietet den Regierungen Zentralasiens die Möglichkeit, diese verschiedenen Sicherheitsrisiken, die sowohl eine innerstaatliche als auch eine grenzüberschreitende Dimension aufweisen, auf regionaler Ebene gemeinsam zu bekämpfen. Moskau und Peking sehen die prekäre Sicherheitslage im Nordkaukasus und in der Provinz Xinjiang in enger Abhängigkeit von der regionalen Stabilität in Zentralasien. Die Förderung ihrer jeweiligen inneren Sicherheit in einem regionalen Kontext bildet für die Mitgliedstaaten deshalb das wichtigste Motiv für eine Mitwirkung in der SCO.

 

Das erklärte Ziel der SCO ist es, Sicherheit und Stabilität zu gewährleisten und insbesondere drei zentrale sicherheitspolitische Probleme der Region zu bekämpfen: Terrorismus, Separatismus und Extremismus. Zu diesem Zweck haben die SCO-Mitgliedstaaten im Jahr 2001 die Shanghai Convention on Combating Terrorism, Separatism and Extremism unterzeichnet und 2004 ein regionales Antiterrornetzwerk mit Hauptsitz in Taschkent eingerichtet. Die Regierungen versuchen so, die Kooperation in diesen Bereichen zu verbessern. Sie haben sich auf gemeinsame Definitionen geeinigt, tauschen Geheimdienstinformationen und Fachwissen aus und arbeiten an der Harmonisierung der juristischen Strukturen und Verfahren. Ein weiterer Aspekt der Sicherheitszusammenarbeit betrifft den Drogenhandel und das organisierte Verbrechen. In diesen Bereichen besteht jedoch bisher noch kein effizienter und koordinierter Ansatz zur Lösung der damit verbundenen Probleme.

 

Limitierte militärische Zusammenarbeit

 

Im Westen lösten vor allem die militärischen Übungen der SCO Irritationen aus. Diese gaben Befürchtungen Auftrieb, dass die Organisation eine ständige militärische Streitmacht aufbauen und zur Durchsetzung ihrer Interessen in der Region einsetzen könnte. Es gibt jedoch kaum Anzeichen dafür, dass die SCO ihre militärische Komponente ausbauen könnte. Die bisherigen Militärübungen der SCO entbehren jeder Grundlage für die Schaffung einer ständigen militärischen Streitmacht. Die SCO bekräftigt denn auch, dass es sich um Übungen mit antiterroristischen Zielsetzungen handle. In der Tat ging es bei den gewählten Szenarien mehrheitlich um den Umgang mit Terroristen oder Aufständischen und nicht um zwischenstaatliche Konflikte. Zudem spielt das Prinzip der Nicht-Einmischung in innere Angelegenheiten bei der SCO auch in diesem Bereich eine Rolle. Die Regierungen der Mitgliedstaaten zeigen keinerlei Neigung, ihre nationale Souveränität im Rahmen einer SCO-Mitgliedschaft einschränken zu lassen, umso mehr, als es immer noch an Vertrauen zwischen den Staaten mangelt. Auch dies wirkt dem Aufbau einer gemeinsamen militärischen Streitmacht entgegen. Das anhaltende Misstrauen zwischen den Streitkräften Chinas und Russlands trägt ebenfalls nicht dazu bei, ein günstiges Umfeld für eine verstärkte militä- rische Kooperation zu schaffen.

 

Wachsende wirtschaftliche Zusammenarbeit

 

Parallel zur sicherheitspolitischen Zusammenarbeit wird in der SCO in jüngster Zeit die wirtschaftliche Kooperation intensiviert.

Die SCO hat einen Wirtschaftsrat und einen gemeinsamen Bankenverband gegründet. Der Schwerpunkt der wirtschaftspolitischen Projekte liegt auf grossen Infrastruktur- und Kommunikationsprojekten wie der Bahnverbindung von Andijan über Torugart nach Kashgar. Auf wenig Gegenliebe stösst die Absicht Chinas zur Schaffung einer Freihandelszone. Die übrigen Staaten fürchten, dass ihre Volkswirtschaften von der chinesischen Wirtschaft überrannt und ihre staatliche Souveränität untergraben werden könnten. Diese Befürchtungen setzen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit innerhalb der SCO Grenzen. Mehr Potenzial birgt das Projekt eines SCO Energy Club. Dieses zieht auch die Aufmerksamkeit des Westens auf sich. Vorrangiges Ziel eines solchen Zusammenschlusses wäre es, ein internes Energienetz zwischen den Mitgliedstaaten zu schaffen und eine Brücke zwischen Energieanbieter-, Transit- und Verbraucherstaaten zu schlagen. Russland, Kasachstan und Usbekistan als grösste Öl- und Gaslieferanten würden so mit China, Kirgisistan und Tadschikistan verbunden. Besonders Peking bekundet grosses Interesse an einem sicheren Zugang zu Energiequellen. Gleichzeitig stellt China einen der grössten Märkte für Lieferanten dar. Bereits wird auch über die Ausweitung eines SCO Energy Club zu einem Asian Energy Club zu einem späteren Zeitpunkt diskutiert, möglicherweise durch den Einbezug der SCO-Beobachterstaaten und Turkmenistans. Einem so erweiterten Netzwerk würden mit Iran und Turkmenistan zwei grosse Energieproduzenten angehören und gleichzeitig würden Indien und Pakistan als Konsumentenmärkte hinzukommen. Ein solcher Zusammenschluss im Energiesektor wäre äusserst mächtig und könnte auch Auswirkungen auf die Energieversorgung in Europa haben. Im Moment ist das Projekt des SCO Energy Club jedoch blockiert. Politische Empfindlichkeiten in Bezug auf die Energiesicherheit verhindern substanzielle Fortschritte bei den entsprechenden Verhandlungen. Auch wenn es den Anschein hat, dass mit der Schaffung einer solchen Organisation den Interessen aller Beteiligten gedient wäre, dürfte es noch Jahre dauern, bis ein solcher Zusammenschluss realisiert werden kann. Mögliche Kooperation mit dem Westen Viele westliche Analysen haben ein undifferenziertes und übertrieben negatives Bild der SCO gezeichnet. Bei näherem Hinsehen wird deutlich, dass der anti-westliche Aspekt häufig überbewertet und die für die Mitgliedstaaten viel wesentlichere Bedeutung der Organisation für ihre innere Sicherheit unterschätzt wird. Letztere stellt in den Augen der Regierungen die Hauptmotivation für die Mitgliedschaft in der SCO dar.

 

Die Verlautbarungen der SCO enthalten Elemente, die westlichen Werten widersprechen. Tatsächlich könnte die SCO dem Westen in Zentralasien in Zukunft durchaus Konkurrenz machen. Dies beruht jedoch eher darauf, dass die SCO den zentralasiatischen Republiken mit der regionalen Sicherheitskooperation etwas offeriert, was der Westen nicht bieten kann, als auf einer ausgeprägt anti-westlichen Stossrichtung der Organisation.

 

Darüber hinaus unterstützt die SCO das von den Mitgliedstaaten verfolgte Prinzip der Nicht-Einmischung und verzichtet auf Kritik an ihrer innerstaatlichen Politik. Im wirtschaftlichen Bereich sind Russland und China als Nachbarstaaten zudem in einer besseren Position, um nachhaltige Investitionen zu tätigen. Dennoch sind die zentralasiatischen Republiken durchaus an guten Beziehungen zum Westen interessiert und verhindern deshalb eine Instrumentalisierung der SCO zur Durchsetzung anti-westlicher Interessen.

 

Eine Zusammenarbeit mit der SCO in ausgewählten Bereichen sollte der Westen nicht von vornherein ausschliessen. Viele westliche Anliegen, die in der «EU-Strategie für Zentralasien» im Jahr 2007 erstmals definiert wurden, stimmen mit den Zielen der SCO überein. Dazu zählen etwa die Bekämpfung von Sicherheitsrisiken wie Terrorismus, Drogenhandel oder organisierter Kriminalität in der Region und die Eindämmung von mit diesen Phänomenen verbundenen negativen Konsequenzen für Europa. Die SCO zeigt zudem auch grosse Besorgnis in Bezug auf die Sicherheitslage in Afghanistan. Im Jahr 2009 fand eine Sonderkonferenz zur Lage in Afghanistan unter der Schirmherrschaft der SCO statt, an der auch Vertreter der NATO, der OSZE und der USA teilnahmen. Dies verdeutlicht, dass auch der Westen erkannt hat, dass die SCO zu den Sicherheitsbemühungen in Afghanistan einen wesentlichen Beitrag leisten kann.

Quelle:

http://www.css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/CSS-Analysen-66.pdf   © 2009 Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich 1 CSS Analysen